Вице-президент Ассоциации транспортных экспертов и специалистов (АТЭС) Тарас Коваль — о законодательстве, регулирующем каботаж по России и рисках, с которыми может столкнуться отечественный рынок автомобильных грузоперевозок.
За основу системы каботажных автомобильных перевозок в России взята разрешительная система автомобильных международных перевозок с использованием разрешений, в первую очередь «СЕМТов», и их контролем. Однако, в отличие от международных перевозок, которые контролируются при пересечении границ, при дорожном контроле, при выдаче и сдаче разрешений — при каботажных перевозках внутри России, насколько мы понимаем, планируется только дорожный контроль сотрудниками Ространснадзора, которых не так много.
Кроме того, нормативные правовые акты, регулирующие каботажные перевозки, имеют значительные изъяны.
Складывается впечатление, что в основе допуска к каботажным автомобильным перевозкам перевозчиков ЕАЭС по территории РФ лежит политическое решение, потому что законодательная база и особенно инструменты контроля не готовы к каботажным перевозкам.
Эту неготовность пытаются компенсировать жестким государственным управлением каботажными перевозками через получение разрешения (решения после предварительного информирования), похожим на принцип регулирования автомобильного маршрутного движения или разрешения на полет частных нерегулярных рейсов самолетов, опираясь на относительно небольшой парк международных транспортных средств, находящихся в реестрах международных перевозчиков стран ЕАЭС.
Армения
Общий парк транспортных средств (ТС) — 15 тыс. автомобилей.
Допуск к международным автомобильным перевозкам (МАП) — 131 транспортная компания (ТК).
Допуск к международной системе таможенного транзита (МДП — Carnet TIR) — 650 автомобилей.
Ассоциация международных перевозчиков Республики Армения (AirCA) — 51 ТК.
Беларусь
Общий парк ТС — 414 тыс. автомобилей.
Парк МАП — 15 тыс. автомобилей.
Допуск МАП — 3700 ТК.
Допуск МДП — 12 тыс. автомобилей.
БАМАП — более 1000 ТК.
Казахстан
Общий парк ТС — ок. 400 тыс. автомобилей.
Допуск МАП — 2456 ТК, 12 тыс. автомобилей.
Допуск МДП — 5987 автомобилей.
КазАТО — 335 ТК.
Российская Федерация
Допуск МАП — 7,4 тыс. ТК, из них 4,5 тыс. работают на МАП регулярно.
Допуск МАП — свыше 50 тыс. автомобилей.
АСМАП — 36 тыс. ТС.
Кыргызстан
Общий парк ТС — 115 тыс. автомобилей, 34 тыс. прицепов и полуприцепов.
Допуск МДП — 4100 автомобилей.
АМАПКР — 85 ТК.
По мнению АТЭС, если автотранспортный бизнес стран ЕАЭС почувствует реальную выгоду от каботажных перевозок по России, особенно от нелегальных, ситуация на российском рынке внутренних грузовых и пассажирских перевозок может резко ухудшиться.
Чтобы лучше представить развитие ситуации, специалисты АТЭС провели сравнение условий каботажа в ЕАЭС и ЕС.
Автомобильные каботажные перевозки внутри ЕС, на совершенствование которых уже ушло 15 лет (и работа по совершенствованию законодательства и его контроля продолжается), имеют существенные отличия с российскими требованиями.
Ниже в таблице представлено сравнение требований и контроля каботажных перевозок в ЕС и ЕАЭС с комментариями.
№
Ситуация/ требование
ЕС
1072/2009
Россия
127-ФЗ, ПП 1694
Комментарий, последствия
Ситуация/ требование
1
Определение каботажной перевозки
ЕС
1072/2009
1. Внутренние перевозки по найму или за вознаграждение, осуществляемые на временной основе в принимающем государстве-члене в соответствии с настоящим Регламентом. Необходимы для улучшения экологии при помощи минимизации порожнего пробега, снижения транспортной составляющей в стоимости товаров, усиления конкуренции на свободном автотранспортном рынке.
2. Коммерческая перевозка грузов автомобильным транспортом с погрузкой и разгрузкой в так называемом принимающем государстве автотранспортным оператором, не имеющим ни зарегистрированного офиса, ни филиала предприятия в этом государстве (дополнение в Германии).
Россия
127-ФЗ, ПП 1694
Перевозка грузов или пассажиров иностранными перевозчиками с использованием принадлежащих им транспортных средств, в том числе временно ввезенных ими на территорию Российской Федерации, между пунктами, расположенными на территории Российской Федерации.
В ЕС четко определено: каботаж — это внутренняя перевозка, привязанная к требованиям по международной. Осуществляется по международной транспортной накладной CMR или ее национальному аналогу государства-члена ЕС.
В РФ однозначно не классифицировано, является ли каботажная перевозка внутренней, или это продолжение международной перевозки. Обозначены только требования в ФЗ-127 «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и отдельных каботажных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения».
В результате возникает неоднозначность требований.
В ЕС каботаж вводится в целях создания свободного единого европейского рынка. Условия каботажа распространяются на все страны ЕС.
Условия каботажа, прописанные в 127-ФЗ и ПП 1694, распространяются только на зарубежных перевозчиков на территории РФ и не распространяются на российских перевозчиков в других странах. Какое же это единое экономическое пространство?
Каждая страна может сделать НПА, аналогичные российским. Но тогда перевозчику потребуется знать законодательство каждой страны в отдельности и не запутаться в них. Будет ли механизм рабочим? Сомневаемся.
Ситуация/ требование
2
Момент начала каботажной перевозки
ЕС
1072/2009
Каботажная перевозка может быть начата только после доставки грузов входящей международной перевозки.
Все грузы, перевозимые в ходе входящей перевозки, предшествующей каботажным операциям, должны быть доставлены для начала выполнения этих каботажных операций. В случае, если входящая перевозка состоит из нескольких партий (выгрузок), каботаж может начаться только после доставки всех партий.
Россия
127-ФЗ, ПП 1694
Каботажная автомобильная перевозка грузов допускается только после завершения этим транспортным средством международной автомобильной перевозки грузов на территории Российской Федерации при условии, что это транспортное средство прибыло на территорию Российской Федерации груженым.
В ЕС более четкое определение при перевозке сборных грузов и возможностей манипуляций.
Ситуация/ требование
3
Требование по началу каботажной перевозки
ЕС
1072/2009
Каботаж может начинаться немедленно после последней выгрузки груза, перевозимого в международном сообщении, в том числе в день выгрузки.
Россия
127-ФЗ, ПП 1694
Каботажные автомобильные перевозки грузов осуществляются только после предварительного информирования об осуществлении каботажной автомобильной перевозки грузов и получения от федерального органа подтверждения выполнения каботажной автомобильной перевозки грузов в течение 24 часов с момента получения заявки на выполнение каботажной автомобильной перевозки грузов.
В ЕС каботаж осуществляется в свободной форме. В РФ заявительно-разрешительный процесс. В РФ «государство» фактически вмешивается в хозяйственную деятельность грузовладельца/грузоотправителя.
Непонятен механизм ситуации, если зарубежный перевозчик заявился на перевозку, получил разрешение, но не смог начать перевозку, например, из-за попадания ТС в ДТП. Груз окажется «заблокированным», его нельзя будет передать другому перевозчику? Или возможно под эти документы подвести другой груз? Процедура отказа от перевозки по инициативе перевозчика не предусмотрена.
В РФ не определён момент подачи заявления на осуществление каботажной перевозки. Можно ли подавать заявление на каботажную перевозку только после завершения международной, или можно подать заявление на каботажную перевозку до завершения международной или в какой-то другой момент времени?
Ситуация/ требование
4
Международная перевозка порожних контейнеров, тары, поддонов
ЕС
1072/2009
Если в соответствии с договором перевозки (например, по CMR), перевозку следует рассматривать как международную автомобильную перевозку, поскольку в таких случаях перевозка — это предмет или неотъемлемая часть договора перевозки.
Россия
127-ФЗ, ПП 1694
Не урегулировано.
Ситуация/ требование
5
Несколько мест погрузки и выгрузки по одной CMR
ЕС
1072/2009
Количество пунктов погрузки и/или выгрузки при каботажной перевозке может быть ограничено государствами-членами путем исключения операций, включающих несколько пунктов погрузки и несколько пунктов выгрузки, в целях обеспечения соответствия требованиям, изложенным в Регламенте (ЕС) № 1072/2009.
Россия
127-ФЗ, ПП 1694
Не урегулировано. Но отправляется заявка по всему маршруту.
Ситуация/ требование
6
Возможность использования нескольких транспортных накладных на одну перевозку
ЕС
1072/2009
Каботаж может включать одну или несколько транспортных накладных (CMR). Разрешение перевозчикам-нерезидентам осуществлять каботажные перевозки с чрезмерным количеством транспортных накладных может подорвать ограничение на максимальное количество каботажных перевозок и противоречить временному характеру каботажа, предусмотренному в Регламент (ЕС) № 1072/2009.
Россия
127-ФЗ, ПП 1694
Не урегулировано.
Тип перевозочных документов в НПА РФ не указан.
В РФ точно не определено, по какой транспортной накладной необходимо осуществлять каботажную перевозку.
Ситуация/ требование
7
В случае использования автопоезда, какое ТС надо рассматривать для каботажной перевозки?
ЕС
1072/2009
Каботажные перевозки могут осуществляться только тем ТС, которое осуществило международную перевозку. Однако каботажные перевозки можно осуществлять с использованием другого прицепа.
Россия
127-ФЗ, ПП 1694
Не урегулировано.
Ситуация/ требование
8
Начало и конец семидневного срока для каботажа
ЕС
1072/2009
Общий период в семь дней начинается с полуночи следующего дня после завершения международной транспортной операции в соответствующее государство. Таким образом, каботажная операция должна быть завершена не позднее 23:59 седьмого дня.
Россия
127-ФЗ, ПП 1694
Последняя разгрузка должна быть произведена в течение семи календарных дней со дня разгрузки в ходе завершения международной перевозки на территории Российской Федерации.
Ситуация/ требование
9
Учет государственных праздников и выходных дней
ЕС
1072/2009
Если последний день срока каботажной перевозки, выраженного в днях, приходится на государственный праздник, субботу или воскресенье, то срок заканчивается в конце последнего часа на следующий рабочий день. Если праздник приходится на пятницу или понедельник, то на конец второго дня.
Россия
127-ФЗ, ПП 1694
Исключения отсутствуют.
Ситуация/ требование
10
Международная перевозка с несколькими точками разгрузки
ЕС
1072/2009
Если рассматриваемая трансграничная перевозка включает несколько операций по разгрузке, трансграничная перевозка в соответствующее государство считается завершенной с последней разгрузкой.
Россия
127-ФЗ, ПП 1694
Каботажная автомобильная перевозка грузов допускается только после завершения этим транспортным средством международной автомобильной перевозки грузов.
Ситуация/ требование
11
Наличие 4-х дневного периода ожидания («охлаждения»)
ЕС
1072/2009
Автотранспортные предприятия не могут осуществлять каботажные перевозки с использованием одного и того же транспортного средства в государстве-члене в течение четырех дней с момента окончания каботажной перевозки в этом государстве-члене.
Россия
127-ФЗ, ПП 1694
Требование отсутствует.
Ситуация/ требование
12
Дополнительные документы для каботажной перевозки
ЕС
1072/2009
Дополнительные документы или разрешения не требуются.
Достаточно быть перевозчиком из ЕС с базовыми документами перевозчика и CMR-накладной в качестве доказательства входящей международной перевозки.
Россия
127-ФЗ, ПП 1694
Разрешительный режим.
Исполнительный орган принимает решение о возможности совершения каботажной перевозки каждым конкретным перевозчиком по каждой конкретной перевозке груза, принадлежащего конкретному грузоотправителю.
Разрешительный механизм каботажа в РФ потребует дополнительных людских ресурсов. Это коррупциогенный фактор по отношению к перевозчику и к грузоотправителю, а возможно и грузополучателю, так как непонятно, можно ли при каботажной перевозке сделать переадресацию.
Ситуация/ требование
13
Комбинированные перевозки
ЕС
1072/2009
Отдельные правила.
Россия
127-ФЗ, ПП 1694
Не предусмотрено.
Ситуация/ требование
14
Контроль
ЕС
1072/2009
Комбинированный — инспекторами на дороге и через камеральные проверки по:
1. CMR-накладным (иные транспортные и платежные документы, подтверждающие осуществление перевозок по CMR-накладным);
2. Тахографу/карте водителя.
Россия
127-ФЗ, ПП 1694
Инспекторами Ространснадзора на дороге, возможно, с привлечением дорожных камер.
Ситуация/ требование
15
Ответственность
ЕС
1072/2009
1. Водитель — до 1000 евро;
2. Перевозчик — от 1000 до 5000 евро с возможностью лишения лицензии автотранспортного оператора;
3. Отправитель — от 10 000 до 20 000 евро.
Россия
127-ФЗ, ПП 1694
Водитель — 50 000-200 000 руб. (480-1900 евро) (ст. 11.26 КоАП).
Отсутствие ответственности отправителя сильно усложняет контроль каботажных перевозок в РФ.
Имеется проблема с картами инспекторов для контроля информации в тахографах.
Ситуация/ требование
16
Страхование грузов и ответственности перевозчика
ЕС
1072/2009
Не работает при нелегитимной каботажной перевозке.
Россия
127-ФЗ, ПП 1694
Не предусмотрено.
В ЕС разнообразное воздействие на законное выполнение каботажных перевозок.
Ситуация/ требование
17
Контроль реального отправителя и экспедитора
ЕС
1072/2009
Есть, риск-ориентированный.
Возможность перевозки под «черным флагом» низкая.
Незаконная минимизация налогообложения резидентов государства-члена (отправителей и экспедиторов) минимальна.
Россия
127-ФЗ, ПП 1694
Только в результате камеральной проверки, в т. ч. инспектором на дороге (что практически нереально).
Из-за недостатка инспекторов Ространснадзора на дорогах возможность перевозки под «черным флагом» высокая.
Незаконная минимизация налогообложения резидентов РФ (отправителей и экспедиторов) — с высоким риском.
Если бизнес поймет, что лазейки, имеющиеся в российских НПА по каботажу рабочие, с не очень высокими рисками, то каботаж может стать Клондайком по многим незаконным финансовым операциям.
Государства дружественных и не очень дружественных стран в той или иной степени защищают свой внутренний рынок коммерческих автомобильных перевозок. Наша страна несколько веков стабильно использует принцип «строгость российских законов компенсируется необязательностью их исполнения».
Специалисты АТЭС с высокой долей скепсиса относятся к разрешению каботажа перевозчикам из стран ЕАЭС на территории Российской Федерации в действующих условиях.
