Саморегулирование — сложная тема, но одновременно простая и логичная
Во всем мире вместо государственных регламентов и стандартов — правила, установленные ассоциациями профессионалов. Как утверждает один из разработчиков Закона о саморегулировании, глава Комитета по собственности Госдумы Виктор Плескачевский, “установление стандартов и контроль за их соблюдением, к сожалению, являются исключительной прерогативой государственных органов”.
— Закон о саморегулировании вступил в силу еще в 2007 году. Сейчас уже заканчивается 2008-й. Возникает естественный вопрос: почему за два года в стране появилось всего 50 саморегулируемых организаций и только в двух отраслях — оценщиков и арбитражных управляющих?
— В условиях, когда и президент Путин в своих указах о мерах по административной реформе, и президент Медведев в своих посланиях неоднократно выражались в поддержку саморегулирования, я считаю, что этот вопрос должен быть переадресован к чиновникам.
Если же мы говорим о базовом законе “О саморегулировании”, то история его появления была действительно очень тяжелой, работа над ним шла практически 8 лет. Закон 7 лет обсуждали на самых разных уровнях. Не буду описывать все сложности, но 1 декабря прошлого года закон был подписан Президентом Российской Федерации. Таким образом, основной этап пройден.
По имеющейся у нас информации, бизнес из ряда самых разных отраслей хотел бы создать саморегулирование: это и кадастровые инженеры, и присяжные поверенные, и актуарии, и аудиторы, и технические эксперты по проведению периодического технического осмотра и технической экспертизе транспортных средств, и строители, и страховщики, и регистраторы ценных бумаг и т.д.
Фактически система уже готова воспользоваться 315-м законом и принять на себя миссию стандартизации своей деятельности, а также контроля за ее исполнением вместо государства и под свою ответственность. Но есть одна маленькая проблема: до сегодняшнего дня не утвержден орган, который должен вести реестр саморегулируемых организаций. Сегодня эту функцию выполняет Росрегистрация при Минюсте только в отношении арбитражных управляющих и оценщиков. В мае текущего года в ГД в рамках “Правительственного часа” министр экономики Эльвира Набиуллина заявила, что считала бы целесообразным, чтобы функция уполномоченного органа по надзору за СРО (и, естественно, ведущем реестр новых СРО) была в ведении Минэкономразвития — спец. органа при нем. И, насколько мне известно, тогда же (в мае) Минэкономразвития подготовило проект Указа о создании такой службы и наделения ее функцией ведения реестра саморегулируемых организаций.
— Как на практике выглядит механизм создания саморегулируемой организации?
— В становлении саморегулирования в конкретной отрасли мы выделяем три стадии. Принятие закона мы даже не считаем за стадию. Потому что если отрасль не готова, то и наличие закона не способствует созданию СРО.
Поэтому первая стадия: собственно создание первого “этажа” саморегулируемых организаций — это СРО, объединяющие юридических или физических лиц по признаку единства отрасли. Вторая стадия — создание крайне важного отраслевого органа — союза, национального объединения саморегулируемых организаций конкретной отрасли. Другими словами, мы реализуем классический палатный принцип, действующий во всем мире, — когда есть национальная и региональная палаты. Причем нормы устроены таким образом, что не может быть в отрасли двух национальных палат, членами которых являются первичные саморегулируемые организации. При этом национальная палата по своей сути становится “министерством” данной отрасли, беря на себя разработку национальных стандартов конкретной деятельности и фактически принимая на себя миссию, которая сегодня лежит на исполнительной власти Российской Федерации. Классически именно так и происходило становление саморегулирования абсолютно во всех экономиках. Третий этап становления СРО, по нашему мнению, занимает обычно 3—4 года, и его особенность связана с тем, что уже существующая “пирамида” саморегулирования конкретной отрасли, как система регулирования этой отрасли, обеспечивает себя необходимой первичной базой для своего существования: документами, стандартами, дисциплинарным кодексом — т.е. правоустанавливающими документами, регламентирующими правоотношения сторон в этом процессе. Все эти документы СРО создают сами, не нарушая Конституцию и в рамках действующего законодательства. Одновременно они предъявляют себя как принципиально новую систему регулирования, и государству — основному регулятору и потребителю. Гарантом в механизме “власть — СРО — потребитель” является материально ответственная СРО.
На практике СРО оценщиков почти год ждали появление регистрирующего органа. Зато основные СРО создались всего за несколько месяцев. У арбитражных управляющих основные организации сформировались за три месяца, после чего даже в отсутствие в законе соответствующей ссылки они создали Национальный союз СРО АУ, в который вошли 29 из 37 действующих на тот момент СРО.
— Какие проблемы высветились при организации уже действующих СРО оценщиков и арбитражных управляющих?
— Основная сегодняшняя проблема — плохая информированность потребителей о СРО. Возьмем для примера такую отрасль, как оценка. На сегодняшний день оценка — инструмент защиты прав потребителя, инструмент информирования общества, в том числе и в период кризиса. Оценщик — это некий интерпретатор специфической информации в обществе, который дает информацию о правильном и реальном положении дел. При этом, несмотря на важность той роли, которую играет современный оценщик в бизнесе, не так много потребителей оценочной деятельности знает, что создан национальный совет оценочной деятельности, объединивший 7 зарегистрированных на настоящее время СРО, что вся “пирамида” в отрасли завершена и начала функционировать. Но, видимо, нужно время для того, чтобы без всякой агрессии и скандалов потребитель узнал, обратил внимание и понял: арбитражники, оценщики — материально ответственные, и к ним можно предъявлять претензии за качество или нанесенный ущерб.
— В каких случаях саморегулирование будет носить обязательный, а в каких добровольный характер?
— Прежде всего хочу сказать, что общая модель здесь такова: есть отрасли, где бизнес своей деятельностью может причинить ущерб какому-либо заранее не определенному числу людей. В таком случае регулирование этой деятельности является обязанностью государства. При этом Конституционный суд решил, что государство может выбирать форму регулирования: или непосредственно через лицензирование, или опосредованно (на аутсорсинге) — через саморегулирование. При втором варианте государство уходит из процесса регулирования, оставляя за собой функцию арбитра в отношениях между институтами производителей — СРО и институтами потребителей. Таким образом, если чья-либо деятельность должна регулироваться законом, то допуск к профессии осуществляется через прием организации, ИП, частного профессионала в члены СРО.
Например, во всем мире диплом врача не означает одновременно и допуск в профессию. В развитых странах диплом врача является необходимым, но недостаточным условием для того, чтобы врач получил практику. Для того чтобы получить практику, врачу нужно стать членом соответствующей ассоциации: стоматологов, акушеров-гинекологов и т.д. В России со временем будет работать тот же механизм: либо лицензирование, либо СРО.
Для тех видов деятельности, которые не регулируются государством, тоже возможно создание саморегулируемой организации. Например, торговля электрическими товарами — как вид деятельности не регулируется, но может быть создана ассоциация магазинов, которые занимаются торговлей электротоварами. Добровольные СРО — механизм закрепления цивилизованного отношения бизнеса и потребителя, власти и производителя, когда последние понимают свою ответственность перед потребителем и объединяются, чтобы дать сигнал потребителю о выставлении дополнительных гарантий качества своих товаров, работ или услуг.
Во всех случаях, даже когда деятельность не является регулируемой, то появление СРО приветствуется государством как признак общественной активности, механизм защиты не только своих интересов и создания институтов цивилизованного лоббирования, но и уточнения отношений между системным потребителем и системным производителем товаров и услуг. Подобная инициатива стимулируется во всех странах.
Товары, работы и услуги членов и не членов добровольного СРО я бы продемонстрировал на наглядном примере. Возьмем ларек, стоящий рядом с большим супермаркетом. Разница в цене очевидна. Но и гарантия ответственности — тоже. В ларьке или на рынке по большому счету никто не отвечает за качество проданного товара — хочешь бери, хочешь не покупай. Супермаркет же гарантирует качество, если потребитель все же получает некачественный товар, то супермаркет будет отвечать, причем материально. Так же и со СРО — его члены несут материальную ответственность за качество работы.
Таким образом, добровольное членство в СРО стимулирует добросовестных производителей на объединение, для того чтобы устанавливать стандарты качества в юрисдикции Российской Федерации. Это выгодно и государству, и потребителю, и производителю, для того чтобы по мере роста спроса на качество производитель готов был его удовлетворить.
— Считается, что СРО — это будущие монополисты, которые возглавят “крупняки”, а малый бизнес будет попросту выдавлен с рынков.
— Ровно наоборот, потому что “крупняки”, как вы говорите, способны сами установить отношения с любыми регулирующими органами власти. Им никакое СРО не нужно вообще. Они в индивидуальном порядке решают свои проблемы с органами власти. А как раз малый и средний бизнес больше чем кто бы то ни был заинтересован в создании инструментов, защищающих его интересы, но и возлагающих на него определенную ответственность. Малый бизнес может решать свои проблемы с властью, конкурентами и т.д. только сообща.
Что лучше? Каждому пытаться найти деньги на дорогого юриста или “в складчину”, в системе СРО оплачивать услуги высокопрофессионального юриста, который будет защищать интересы конкретной отрасли, конкретного СРО и каждого его члена по отдельности.
Сегодня СРО уже признаны Конституционным судом как публичные образования. Т.е. это практически то же самое, что и орган власти. Поэтому акты СРО по мере их становления должны иметь нормативную силу. С появлением базового закона о СРО они имеют право выступать в суде как от имени своих членов, так и в защиту третьих лиц без доверенности. При этом СРО — это еще и материально ответственная организация. Хочу еще раз подчеркнуть — это принципиальнейший момент.
Если говорить о монополизме СРО, то ни в одной отрасли это невозможно. Основной критерий СРО — определенное в законе минимальное количество членов для признания статуса. На сегодняшний день их должно быть не менее 25 для юридических лиц и 100 человек — для физических лиц. Это означает, что в любой отрасли может появиться не менее 15—25 СРО. А в том же строительстве, если останется норма 25 членов в одном СРО, может быть и более ста саморегулируемых организаций по всей стране — СРО первого уровня. При этом член СРО, скажем, из Якутии может работать и в Москве.
По этому поводу уже была в Конституционном суде попытка обвинить механизм СРО в монополизме. Решение Конституционного суда таково: в том случае если модель саморегулирования позволяет выбрать одно из имеющихся или создать свое СРО, с себе подобными, обвинение в монополизме несостоятельно. Т.е. если не нравится это СРО, вы можете вступить в другое, не потеряв в своем праве. Значит, тот, кто обвиняет СРО в монополизации, просто не понимает этого предмета.
— Можно ли говорить о том, что на местном уровне сегодня есть неприятие данного закона?
— Нет, так говорить нельзя. Во всяком случае, там, где власть заинтересована в малом бизнесе.
Правда, когда мы только начали разрабатывать закон, один высокопоставленный чиновник из правительства сказал мне: если появятся СРО, то две трети чиновников останутся без работы. Безусловно, с появлением СРО возникает оппонент, который начинает воевать с чиновниками.
Если говорить о бизнесе, то он делится на добросовестно заблуждающихся и откровенно злоупотребляющих. Для примера возьмем ту же оценку. Были, да еще и есть (поскольку СРО только появились и не все еще поняли свою ответственность) недобросовестные оценщики — те, которые готовы выполнить любое пожелание заказчика, лишь бы работа была хорошо оплачена, и таким оценщикам в принципе какая-либо ответственность не нужна. Но есть и добросовестные профессионалы, которые хотели бы постоянно работать в сфере оценки, которые понимают ущербность для общества “заказной оценки”. Для них очень важна репутационная ответственность. При этом существующая ранее модель позволяла недобросовестным оценщикам демпинговать в цене за счет ухудшения качества. Добросовестный профессионал себе такого позволить не мог, а значит, оказывался неконкурентоспособным. По сути, ранее действующая модель регулирования на рынке оценки предполагала, что недобросовестный устанавливает стандарты поведения добросовестному. В СРО появился механизм установления стандартов добросовестными для добросовестных. Потому что СРО — это уже коллективный бренд, коллективная материальная ответственность.
В целом объединенные в ассоциации предприниматели ориентированы на “длинные” рынки. Но в любом случае СРО — это механизм, в котором заинтересован и добросовестный потребитель, и добросовестный производитель.
Мы же тратим такое количество времени на разъяснения для того, чтобы заблуждающихся было меньше. При этом мы сегодня точно знаем: в подавляющем большинстве отраслей количество добросовестных производителей уже превышает недобросовестных, и нужен, по нашему мнению, лишь небольшой толчок для преодоления некоторого предубеждения, а первый позитивный опыт их деятельности уже имеется.
А таким безусловным организационным толчком будет принятие правительством решения по уполномоченному на ведение реестра СРО органу.
