«Россия – единственная цивилизованная страна, где все стандарты во всех областях пишут чиновники». Так, по изучении опыта целого ряда стран, броско и категорически утверждает председатель комитета Государственной думы РФ по собственности Виктор Плескачевский – разработчик Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315–ФЗ «О саморегулируемых организациях». Закон призван стать важным шагом по оптимизации отношений между производителями продукции (работ, услуг), государством и обществом путем введения «снизу» стандартов предпринимательской деятельности.
Власти мало не покажется
В настоящее время идут упорные и, надо признать, малоуспешные пока потуги полноценного запуска нового для России правового механизма. Достаточно сказать, что столь «свежий» закон уже основательно «перепахан» многочисленными изменениями. Не снята с повестки дня и задача осмысления сути закона. Что он несет и может дать действующим субъектам рынка транспортной деятельности? Как отразится на деятельности возникших в последнее время многочисленных отраслевых объединений, существующих, как правило, в виде некоммерческих партнерств? Какое место способен занять закон в сложном транспортном комплексе, функционирующем в условиях лицензирования, нормативного регулирования уставами (кодексами) и многочисленными и зачастую устаревшими подзаконными актами?
Для начала разберемся, каким в юридической теории представляется отечественный институт саморегулируемых организаций (СРО), действующий в других странах уже на протяжении столетий.
Саморегулирование в законе трактуется как «самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил». Под субъектами предпринимательской деятельности понимаются индивидуальные предприниматели и юридические лица, а профессиональной деятельности – физические лица. Стандарты и правила СРО представляют собой требования, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации. Они должны соответствовать федеральным законам и иным нормативным правовым актам, однако могут устанавливать дополнительные требования к предпринимательской или профессиональной деятельности. При этом стандарты и правила должны соответствовать правилам деловой этики, устранять или уменьшать конфликт интересов членов СРО, их работников и руководства СРО, устанавливать запрет на осуществление деятельности в ущерб иным субъектам предпринимательской или профессиональной деятельности. Другое важное обязательное условие к стандартам и правилам СРО – установление требований, препятствующих недобросовестной конкуренции, совершению действий, причиняющих моральный вред или ущерб потребителям товаров (работ, услуг) и иным лицам, деловой репутации члена СРО и ей самой.
Не трудно убедиться, что права СРО даны настолько большие, что часто употребляемый в их отношении термин «сорегулятор» отнюдь не представляется натяжкой. Впрочем, сразу оговоримся: существуют эти «виртуальные» права пока больше в теории. Законотворцы, не поскупившись, предоставили СРО в отношениях с государством едва ли не паритет – право от своего имени оспаривать в установленном законодательством порядке любые акты, решения и (или) действия (бездействие) органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, нарушающие права и законные интересы СРО, ее члена или членов либо создающие угрозу такого нарушения. При этом СРО от своего имени и в интересах своих членов «вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействующим не соответствующего федеральному закону нормативного правово-
го акта, обязанность соблюдения которого возлагается на членов СРО, в том числе акта, содержащего не допускаемое федеральным законом расширительное толкование его норм в целом или в какой–либо части». Предусмотрено для СРО и участие «в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ», ее субъектов, «государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования», а также возможность направлять во властные структуры заключения о результатах проводимых СРО независимых экспертиз проектов нормативных правовых актов. Может СРО и вносить на рассмотрение органов власти «предложения по вопросам формирования и реализации соответственно государственной политики и осуществляемой органами местного самоуправления политики в отношении предмета саморегулирования», запрашивать и получать во властных структурах необходимую информацию, без доверенности представлять интересы членов СРО в их отношениях с органами государственной власти и местного самоуправления.
Еще более весомо и значимо положение СРО по отношению к своим членам. В частности, организация осуществляет контроль за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований стандартов и правил СРО; рассматривает жалобы на действия членов и дела о нарушении ими требований стандартов и правил СРО; применяет меры дисциплинарного воздействия; образует третейские суды. Может СРО и организовывать профессиональное обучение, аттестацию работников своих членов, сертификацию произведенных ими товаров (работ, услуг), а также осуществлять иные функции.
Суммируя, Виктор Плескачевский прямо называет СРО органом власти, который уполномочен вырабатывать обязательные для своих членов стандарты, является источником права и может защищать свои права, а также права и интересы своих членов в суде. Однако кому много дано, с того следует и строго спрашивать. Требования к СРО достаточно конкретны и жестки. Ею может быть только некоммерческая организация, созданная в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральным законом «О некоммерческих организациях». Организация должна быть основана на членстве и объединять субъектов предпринимательской деятельности, исходя из единства отрасли производства или рынка товаров (работ, услуг) либо субъектов профессиональной деятельности определенного вида. Количество членов – не менее двадцати пяти субъектов предпринимательской деятельности или не менее ста – профессиональной.
Непременное требование – обеспечение дополнительной имущественной ответственности каждого члена СРО перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами. Для этого СРО обязана иметь системы личного и (или) коллективного страхования или же сформировать компенсационный фонд. Также должны быть созданы (если иное не установлено федеральным законом) специализированные органы, осуществляющие контроль за соблюдением членами СРО требований стандартов и правил и рассмотрение дел о применении в отношении членов СРО мер дисциплинарного воздействия. Это может быть вынесение предписания, предупреждения, наложение штрафа, рекомендация об исключении подлежит рассмотрению и иные меры, установленные внутренними документами.
Несет ответственность СРО и за надлежащее освещение своей деятельности. В частности, за информацию об условиях, способах и порядке обеспечения ответственности членов СРО перед потребителями и иными лицами; о членах, прекративших свое членство в СРО, и об основаниях его прекращения.
Бизнес–сообщество принятие закона, разумеется, приветствует, утверждая, что он должен улучшить деловой климат, сократить излишнее и неэффективное государственное участие, дать возможность развивать и дополнять нормы государственного регулирования нормами и правилами саморегулируемых сообществ участников рынка. При этом система саморегулирования вполне способна справиться с задачами обеспечения добросовестной конкуренции на рынке и защиты интересов потребителей. После того, как положения закона будут конкретизированы и дополнены нормами специальных законов, регламентирующих конкретный вид деятельности, саморегулируемые организации станут непосредственными участниками данного рынка, зная его досконально, изнутри. И в этом их коренное отличие от государства, которое, как представляется бизнесу, проводит внешнее регулирование, часто не вникая в технологические и технические тонкости деятельности предприятия.
Хотим как лучше
То, какие регулирование и контроль лучше – государственное или «самостоятельное и инициативное» – вопрос, конечно, неоднозначный, дискуссионный. По крайней мере, для нашей страны и в нынешней ситуации. Многочисленные федеральные министерства и ведомства в массе своей отнюдь не спешат расставаться со своими прерогативами и добровольно передавать существенную часть своих функций. И делается это отнюдь не только по причине известного ретроградства и неизбывной во все времена ведомственной конкуренции и ревности. «Вы же просто создаете новый слой бюрократии, пытаетесь подменить нас собою», – прямо заявил проумоутерам (проталкивателям) идеи института СРО один из самых либеральных заместителей самого нашего либерального в недавнем прошлом министра – Германа Грефа. И с этим мнением корреспондируется позиция многих российских мелких предпринимателей, которые, судя по их же высказываниям, не понимают, для чего им нужны саморегулируемые организации. Немалая часть считает, что не им необходимы СРО, а совсем наоборот, поскольку саморегулируемые организации – не более чем очередная расходная статья для руководителя компании в виде регулярных и единовременных выплат (вступительные, членские, целевые взносы…).
В последнем случае необходимо, конечно, учитывать столь присущие россиянам недоверие к практически всем инициативам, спускаемым свыше (федеральный закон под эту категорию, разумеется, подпадает), а также нелюбовь и отсутствие привычки жить по строгим правилам и стандартам предпринимательской деятельности, соблюдения деловой этики. А что касается первого обвинения, то, комментируя подобного рода заявления, разработчики закона довольно лукаво парируют, что саморегулирование не является функцией государства, и по реестру ничего никому не передается: другое дело, что СРО располагает возможностью не исполнять мешающую развитию бизнеса норму, содержащуюся в том или ином нормативном акте отдельных министерств и ведомств, отстаивая свои интересы в судебных органах. Главный же аргумент сторонников СРО следующий. Коренным функциональным отличием является то, что государство осуществляет регулирование и контроль в определенных областях экономики, не неся при этом за свою деятельность никакой материальной ответственности, в то время как саморегулируемые организации отвечают за свою деятельность, надлежащее регулирование и контроль своих членов рублем.
В принципе это, конечно, так. Однако согласно закону «компенсационный фонд первоначально формируется исключительно в денежной форме за счет взносов членов саморегулируемой организации в размере не менее чем три тысячи рублей в отношении каждого члена». Но что такое три тысячи рублей для предпринимателя или лица, занимающегося профессиональной деятельностью? Считать эти деньги «дополнительной имущественной ответственностью» членов СРО по большому счету не приходится. Тем более удивителен предписанный законом исключительно сложный механизм обращения с компфондом. Размещение его средств «в целях их сохранения и прироста и инвестирование таких средств» осуществляются (если иное не установлено федеральным законом) только через управляющие компании, которые отобраны по результатам конкурса. Также по результатам конкурса и на основании договора об оказании услуг подключается к делу и специализированный депозитарий, который осуществляет «контроль за соблюдением управляющими компаниями ограничений размещения и инвестирования средств компенсационного фонда, правил размещения таких средств и требований к инвестированию, а также за инвестированием средств компенсационного фонда». Частично расписана законом даже инвестиционная декларация. В объекты недвижимости может быть инвестировано не более 10% средств компенсационного фонда, в государственные ценные бумаги Российской Федерации – не менее 10%. Как все это приложимо к СРО, состоящей по минимуму из двадцати пяти субъектов предпринимательской деятельности, каждый из которых сбросился в «общую кассу» по «трешке» тысяч рублей? Да и так ли важны и необходимы прирост и, главное, инвестирование средств компенсационного фонда? Ведь по идее главным требованием к нему должны быть надежность, сохранность и высокая ликвидность, что обеспечивается простым размещением средств на депозит в немногие банки с высокой долей государственного участия.
Однако все это по большому счету – мелочи. Главное другое – готова ли наша страна к такому кардинальному повороту событий: резкому смещению вектора ответственности и законотворчества от государства к саморегулируемым организациям? Жизнь, как говорится, покажет. Однако стоит заметить, что взаимоотношения российского бизнеса с государством очень быстро меняются и в настоящее время строятся по–новому. Ряд транспортных союзов и ассоциаций уже довольно давно и настойчиво поднимали вопрос о передаче им отдельных функций Минтранса России «в целях углубления совместного взаимодействия в сфере нормотворческой деятельности, лицензирования, формирования государственной политики развития видов транспорта». В частности, это касается автомобильного, стоящего, по большому счету, несколько особняком.
Что может суперСРО?
Нынешнее положение автомобильного транспорта весьма специфично. Единственный среди всех других видов транспорта (исключая трубопроводный), он не имеет своего федерального агентства. И это при том, что в автотранспортном секторе задействовано около 15 млн (вместе с обслуживающим персоналом, экспедиторами и т. д.) трудоспособного населения Российской Федерации; автомобильным транспортом осуществляются перевозки 70% всех производимых в стране товаров; свыше 80% отечественных товаропроизводителей вообще не имеют иных способов доставки продукции кроме автомобильного транспорта. Да и в стоимостном выражении автотранспортный рынок России является одним из самых емких по сравнению с другими отраслями экономики и по официальным оценкам составляет порядка 3 трлн 800 млрд руб. в год. Однако эксперты утверждают, что это – лишь верхушка айсберга, ибо более 80% (!) оборота рынка автотранспортных услуг находится в тени.
Многие из специалистов, ностальгируя по былым советским временам, убеждены, что в пору существования Министерства автомобильного транспорта РСФСР отечественная система автотранспортных перевозок была лучшей в мире. Ныне о подобном говорить, несомненно, не приходится. Существует мнение, что главная стратегическая ошибка в системе государственного регулирования автотранспортной деятельности была допущена с введением механизма лицензирования, без развития альтернативных методов регулирования. И лишь усугубила ситуацию почти полная отмена в 2005 году лицензирования перевозок автомобильным транспортом – опять же без введения альтернативных методов регулирования. Дальнейшая хаотизация и без того уже хаотичного рынка автотранспортных услуг еще больше «добила» системы как регулирования, так и управления автотранспортным комплексом, 95% предприятий которого представляют малый и средний бизнес. На сегодняшний день лицензированию пока еще подлежит только деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, когда указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя). Под контролем Ространснадзора находятся 78 000 лицензиантов, располагающих 360 000 транспортных средств, или всего 15% от общей численности автобусов, зарегистрированных в Российской Федерации. Общее же число субъектов предпринимательской деятельности в автотранспортной отрасли в настоящее время достигло одного миллиона, количество автотранспортных средств, используемых в коммерческих целях, в 2008 году перевалило за 6 000 000 единиц. (Оценка экспертная, т. к. официальный отраслевой учет не ведется с 2005 года).
Большое количество грузо-владельцев, помноженное на изрядное количество перевозчиков, казалось бы, должны давать в итоге картину идеальной конкуренции и либерализованного рынка, столь радостную взору экономиста Чикагской школы. Однако легкость и низкая стоимость выхода на рынок, в том числе и за счет былого массового предложения кредитных и лизинговых схем, имеет и оборотную сторону. Рынок стал доступным практически для любого непрофессионала, попадающего к тому же в сферу фактического отсутствия системы учета, контроля, управления и адекватного наказания за нарушения – даже грубые и систематические – транспортного законодательства, недостатка мотивации и отсутствия возможности совершенствования бизнес–модели. Работа «в тени», недобросовестная конкуренция, демпинг, пренебрежение требованиями обеспечения безопасности дорожного движения, износ подвижного состава достигли опасных пределов, катастрофически упал уровень профессиональной подготовки автотранспортников, фактически полностью отсутствует эффективная практика страхования ответственности автоперевозчика.
Депутаты Государственной думы А. Коваль и Е. Семёнова убеждены, что выходом из положения станет саморегулирование. Они являются разработчиками готовящегося к первому чтению проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные федеральные законы в связи с установлением института саморегулируемых организаций перевозчиков» (судя по тексту, имеется в виду «автоперевозчиков», хотя такой термин ни разу не встречается). Необходимость принятия закона депутаты обосновывают тем, что инновационное развитие предъявляет высокие требования к стандартам ведения бизнеса, его гибкости, адаптивности. Соответственно должна измениться и вся система государственного регулирования автотранспортной деятельности. Она должна минимально стеснять рыночные отношения, но обеспечивать при этом безопасность транспортной услуги, предоставлять большую свободу предпринимательству, одновременно увеличивая ответственность за недобросовестное поведение. Саморегулирование, по мнению депутатов, создает более эффективную систему контроля за выполнением стандартов и правил всеми участниками рынка автотранспортных услуг, чем сохранение института частичного лицензирования, потому что «саморегулируемая организация материально отвечает перед потребителем транспортной услуги и государством».
В связи с этим законопроектом предложены модель сочетания государственного регулирования экономики с саморегулированием субъектов экономической деятельности и критерии, которым должен соответствовать участник деятельности по перевозке пассажиров и багажа, грузов автомобильным транспортом. Цель – сделать рынок автотранспортных услуг прозрачным и понятным для потребителей, очистить его от ненадлежащих и недобросовестных участников и, в первую очередь, ввести четкую схему ответственности участников рынка перед любыми третьими лицами.
Предложенная модель регулирования вполне соответствует международному законодательству и практике, когда саморегулируемые организации перевозчиков вырабатывают и внедряют отраслевые стандарты взаимодействия, в конечном итоге ведущие к уменьшению отраслевых транзакционных и производственных издержек. Более того, именно саморегулирование заставит автомобильный транспорт подстроиться под условия нормального бизнеса в других отраслях и воссоздать систему управления отрасли. Установление твердых правил на рынке повлечет за собой, убеждают нас, «приток инвестиций в отрасль, а внедрение стандартов деятельности – развитие современных инновационных технологий управления, логистических технологий, обновление подвижного состава, внедрение цивилизованных форм страховой защиты перевозчиков и потребителей автотранспортных услуг, повышение профессиональной подготовки. Закрепление правил и стандартов деятельности и контроль за их соблюдением позволят банковскому сообществу минимизировать риски при выдаче кредитов членам саморегулируемых организаций перевозчиков».
Картина, несомненно, сколь благостная, столь и желанная. Главное же средство ее достижения – поэтапно вводимая норма обязательного членства перевозчиков в саморегулируемых организациях, ибо закон о СРО это допускает. Следствием этого станет, в первую очередь, передача СРО права допуска субъектов деятельности на рынок автотранспортных услуг и насильственный вывод с него. Несомненно, что такой порядок вызовет ожесточенное неприятие и сопротивление огромного количества перевозчиков – хотя бы по приведенной выше причине. Однако использование столь жесткого инструмента регулирования обосновывается спецификой деятельности субъектов предпринимательской деятельности на автомобильном транспорте и необходимостью эффективного выполнения государством таких общественно важных функций, как защита жизни и здоровья граждан, окружающей среды.
И с таким подходом вполне можно согласиться. Хотя бы потому, что во всем мире одним из основных факторов, влияющих на уровень организованности рынка транспортных услуг, определяющих структуру его субъектов и качество их работы, является эффективная система допуска на рынок транспортных операторов и вывода с него недобросовестных из их числа. Для самого массового автомобильного транспорта это тем более важно, так как деятельность по осуществлению перевозок характеризуется тесной взаимосвязью между уровнем организованности или, как принято говорить, «цивилизованности» рынка и возможностью обеспечения требований безопасности дорожного движения – главного условия осуществления подобной деятельности. Нынешнее же положение крайней убогости в России сектора лицензирования вкупе с неимоверной сложностью лишения лицензий в судебном порядке фактически не обязывает отечественных перевозчиков выполнять требования федеральных законов и отраслевых нормативно–правовых актов, иметь соответствующую квалификацию специалистов, обеспечивать надлежащее техническое состояние транспортных средств, их обязательную проверку перед выходом на линию, выполнять все требования по соблюдению режима труда и отдыха водителей, повышению их квалификации. При этом перевозчик не несет полной гарантированной ответственности за жизнь и здоровье пассажиров в процессе перевозки, кроме случаев вины самого автоперевозчика. Она определяется на основании общих положений гражданского законодательства об обязательствах вследствие причинения вреда.
Разумеется, ликвидация этого пробела при осуществлении автомобильных перевозок достигается введением обязательного страхования пассажиров от несчастных случаев при перевозке. Эту меру совсем недавно предложил Правительству РФ Минтранс. Другой путь – в развитии СРО. Согласно законопроекту членство в ней обязывает перевозчиков иметь не только транспортные средства (транспортное средство) на законном основании, но и «не менее одного должностного лица в штате, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения и прошедшего в установленном порядке аттестацию на право занятия соответствующей должности» (индивидуальный предприниматель вправе сам соответствовать всем этим требованиям). Непременным условием является также наличие у каждого члена СРО договора страхования ответственности при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров и багажа, или грузов. Причем размер страховой суммы предусмотрен существенно выше минимального по закону – не менее чем один миллион рублей. Дополнительной формой материальной ответственности является обязательное наличие у СРО перевозчиков компенсационного фонда, формируемого исходя из нормы не менее чем 3 000 рублей на каждое транспортное средство, выполняющее перевозку пассажиров и багажа или грузов (а не для каждого члена СРО). Назначение компенсационного фонда – возмещения вреда, причиненного членом саморегулируемой организации перевозчиков, в случае, когда недостаточно средств, полученных по договору страхования ответственности перевозчика, а также по исполнительному производству в соответствии с федеральными законами в отношении причинителя вреда. То есть если не хватит его имущества.
Предусматривается законопроектом и создание Национального объединения саморегулируемых организаций автоперевозчиков. В целях, как сказано, «обеспечения общественных интересов, формирования единых подходов к деятельности по осуществлению перевозок пассажиров и багажа, грузов транспортными средствами, выработки единой позиции субъектов перевозочной деятельности, координации деятельности саморегулируемых организаций перевозчиков, а также в целях взаимодействия» СРО перевозчиков с органами власти всех уровней и потребителями услуг. Конкретным примером выполнения таких функций является, например, разработка «федеральных стандартов деятельности по осуществлению перевозок пассажиров и багажа, грузов транспортными средствами». Они подлежат направлению в «федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно–правовому регулированию в сфере транспорта». То есть на данный момент – в Минтранс России. Последний «в срок не позднее чем через шестьдесят рабочих дней обязан утвердить их или выдать мотивированный отказ в письменной форме… в случае их несоответствия требованиям Конституции», международных договоров, Федеральных законов РФ, «настоящего Федерального закона».
Стать таким суперСРО может некоммерческая организация, которая создана СРО перевозчиков, зарегистрирована Минтрансом России, и членами которой являются более чем 50% СРО перевозчиков, объединяющих более чем 50% всех лиц, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров и багажа, грузов транспортными средствами. На подобную роль в будущем явно претендует «Саморегулируемая ассоциация автомобильных перевозчиков» – весьма активная и способная привлечь неплохой интеллектуальный потенциал. И исключать возможность такого развития событий не стоит. Ведь автомобильный транспорт уникален еще тем, что здесь СРО фактически существует уже на протяжении 35 лет, причем более чем успешно. Ибо таковой является по сути АСМАП – национальный гарант перевозок по системе TIR, имеющий компенсационный фонд в размере 250 млн евро, обучающий, аттестующий своих членов и посредством допуска и исключения из своих рядов фактически регулирующий право на профессию. И положение в секторе международных перевозок, – разумеется, далеко не в последнюю очередь благодаря активной и действенной помощи Минтранса России, а в последнее время и МИДа, продолжает неуклонно улучшаться, и несравненно лучше состояния дел во внутренних перевозках.
Однако не стоит закрывать глаза на принципиальную разницу. Одно дело – ограниченное число перевозчиков, вынужденных работать в жесткой системе квот и строгого правового поля, характерного для большинства стран ЕС. И другое – наш безбрежный отечественный рынок с его ныне почти бескрайней вольностью. От наивной иллюзии, что «рынок все расставит по своим местам», Россия, слава богу, уже отрешилась. Ничто и никогда не отменит необходимости и, если надо, ужесточения государственного контроля и регулирования: там, в таких пределах и когда это необходимо. Глобальный кризис это наглядно демонстрирует. Но, «обжегшись на молоке», не следует и «дуть на воду». Пусть не все, но многое расставить по своим местам, и так, чтобы это было выгодно не «серым» и не очень «ковбоям дикого рынка», а обществу и государству – рынок все же может. Но только если этот рынок цивилизованный, сформировавшийся, правильно сориентированный государством должной нормативно–правовой базой и им же тщательно выпестованный. И введение института саморегулирования при должном надзоре государства за его функционированием взращиванию такого рынка может только поспособствовать.
Геннадий БЛАГОДАРНЫЙ,
обозреватель «ТР»
